百年公房被认定违建 信赖利益亟需保护

由投资人合法改建并实际经营前后长达二十年的百年建筑直管公房被当地城管告知属于违建，责令承租人迅达公司近期自行拆除。

据了解，该处房屋位于上海黄浦区福建中路389号至393号，上海迅达经济发展有限公司（以下简称“迅达公司”）施先生为第一承租人，再由其转租给上海乾佳伦商贸有限公司（第二承租人，以下简称“乾佳伦公司”，注册地址为上海市浦东新区银山路409号）林女士用于经营豪运大酒店（依法取得了营业执照），林女士也是该处公房最大实际投资人。两位承租人于1994年和1998年先后两次投入大量人财物力给该公房物业——上海新厦建设发展有限公司（以下简称“新厦公司”），由其进行合法搭建与危旧房改建维修。现如今说拆就拆，让两位承租人感觉猝不及防且冤屈万分。

让林女士倍感冤屈的是，在租用该处房产前后二十多年时间，与该处租赁公房有关的一切行为（从公司合法注册再到改建后正常经营）都是在当地政府倡导与各行政机构的审批备案等指导下完成，地方政府对此知情并认可。自1998年从迅达公司手中租用该公房林女士就从未听说该建筑是违建需拆除，否则绝不可能冒险投资。但二十年后当地城管下发的一纸违建限拆催告书就将其千辛万苦打拼二十余年、价值高达数千万的租赁资产瞬间摧毁。

据知情人士透露，林女士承租的该处公房从安然无恙到变成违建这背后的巨大转折出现在2012年由林女士投资经营的豪运大酒店改建成功准备开业之际。与豪运大酒店紧密相邻的个体户邻居蔡某某采用恶性敲诈林女士一百万元无果以后，以豪运大酒店环保、超面积经营等多个理由多次向所辖区域城管、街道等部门反复恶意举报，企图百般刁难、设槛、阻挠和威胁该酒店正常经营。

蹊跷的是，蔡某某的言行却意外地得到了新厦公司及部分基层政府工作人员的积极配合。更为离奇的是，当地规划与房管部门相关档案资料也查询不到。

该案后经一审、二审判决后申请高院再审后又被三中院裁定驳回。投资人林女士认为，自己的投资行为完全符合当时（二十年前）的地方政府意愿和法规，投资理应得到法律保护，而不该在多年后变成寻租标的和敲诈对象。“为什么国资及民企合法权益没人关心，而敲诈勒索有人关照？”林女士万分不解。

法律专家综合该案件历史背景认为，该处公房即便按照违法建筑对待,直接将整栋建筑限期拆除的处罚决定也不具有正当性,有违《城乡规划法》和《行政处罚法》的相关规定,不符合行政法治的比例原则、信赖利益保护原则和正当程序原则,该建筑属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的行为,并未达到必须拆除的程度,应当给予与其违法情形相适应的其他处罚措施。

也有法律人士认为，迅达公司及豪运大酒店对其所承租公房的相关投资改建行为是基于对行政机关的信赖进行的。如果相关职能部门一开始就不发证，不让改扩建，不给予相关批复，投资者就不会入场或早就被制止。因此，基于政府信赖利益建设的应当受到法律保护。此外，该案中，行政机关及相关领导存在的不作为及违法行政行为，给投资人带来了无法估量的损失，严重影响了当地的营商环境。各级政府应该积极纠正。积极运用行政手段鼓励支持引导民营企业发展壮大，依法保护诚实守信与公平竞争。

2018年11月8日，国务院办公厅下发《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔2018〕104号），专门提出应加强诚信政府建设。各地区、各部门要把政府诚信作为优化营商环境的重要内容，建立健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制。各地区要梳理政府对企业失信事项，提出依法依规限期解决的措施，治理“新官不理旧账”等问题，研究建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的补偿救济机制。

老旧历史公房莫名变违建

1994年，迅达公司（注册地址：黄浦区福建中路393号）向上海新黄浦（集团）有限责任公司（以下简称“新黄浦集团”）承租位于上海市黄浦区福建中路389号至393号房屋（直管公房，原系1919年建造二层砖木结构房屋，属二级以下旧里,无卫生、厨房设施，计租面积397.44 平方米, 加上楼梯、走道、灶间等共用面积为600余平方米，占地250 平方米。解放后至80年代分割租赁给几十户居民及单位混用。）

由于福建中路属上海市黄浦区中心地段，上世纪九十年代，上海市政府倡导改善营商、居民生活环境，支持扩大由企业投资商业用房。为此，迅达公司经政府批准，于1994年与1996年出维修资金，由新黄浦集团主管的物业公司新厦公司负责将该公房从二层改建至六层（由于历史地原因存在搁楼、插层，砖木和钢结构。）改建后新增面积归公不计租，维修费由承租人承担，建筑面积1600平米。

对于迅达公司上述两次改扩建，上海市黄浦区规划管理部门于1994年、1996年先后做出无证建设处以罚款的行政处罚，要求补照。当时的房管部门明确，新增面积产权归属公有，要求企业同意承诺，企业无异议。

    图片说明：经营场所使用证明上注明了该房产为直管公房

1998年，正值市场经济低迷，迅达公司无力投资，黄浦区政府招商发展三产，为此，乾佳伦公司林女士租用了上述迅达公司提供的福建中路393号直管公房。经股东讨论决定设立饭店、旅馆，取名雨天饭店后更名豪运大酒店。

因投资数额巨大，林女士要求迅达公司办理相关合法手续。迅达公司经申请，该公房取得了计委、规划、公房物业的许可。并由新厦公司修建、林女士出资。豪运大酒店也因此经过了计划、规划、公房、公安、消防、环保、卫生、工商等政府部门审查批准后开业。

图片说明：1998年3月10日，黄浦区计划委员会对福建中路393号商业用房修建改造的批复。

由于新增面积产权归属公有，1998年3月10日，由上海市黄浦区计划委员会发文﹝黄计投字（1998)第13号﹞同意对该处公房进行修建改造。内容为：同意福建中路393号商业用房修建改造项目立项。资金来源为企业自筹。同年7月，天津路拓宽指挥部称该房属两级旧里，外形破旧，严重影响改造后的新天津路。有碍市容观瞻。同年8月，公房物业公司签发98金收498号公房大修许可证。同年10月15 日，上海市黄浦区城市规划管理局对该房核发了《建设工程规划许可证》﹝沪黄建（98) 589号﹞，该证附图明确显示，本工程原为六层钢结构建筑物，附图有该局盖章确认。而且，根据黄浦区规划管理监督检查队在上述修建改造施工期间出具的《恢复施工通知书》明确，福建中路389、393号的违法建设工程己经依法处理，准予恢复施工。

图片说明：1998年10月15 日，黄浦区城市规划管理局对该房核发了《建设工程规划许可证》

迅达公司施先生表示，虽然《建设工程规划许可证》上载明的建设项目名称为“室内外装修”，但黄浦区规划核发该证前对该建筑物的相关情况是明知的，其不应当也不可能对违法建筑做出室内外装修规划许可，也不可能允许对违建恢复施工。事实上，规划部门于1998年已对该公房的合法性予以认可。

“故一审判决认为‘从九十年代起至2009年，再审申请人的违法建设行为处于持续状态’明显错误，二审判决仍对此不加区分，明显错误。”施先生表示。

据了解，该酒店在租用该公房营业的二十年期间，积极吸纳了百余名下岗职工，依法纳税，自觉承担社会责任，为黄浦区的经济发展及人员就业作了贡献。

豪运大酒店林女士表示，从1998年从迅达公司手中租用该公房就未听说该建筑是违建需要拆除的，否则企业绝对不可能投资。公司从合法注册到经营酒店后改建也得到了政府各主管部门批准。投资这二十余年期间从来没有哪个政府部门告诉她这个是违建需要拆除，如果认为有问题，当时林女士出资大修的时候怎么不进行阻止呢？怎么不说违法呢？！按照要求改造好了又说违法了，难道2009年以前政府各主管部门审批核准投资建设管理等等文件通通都作废？难道违不违章的所有责任应该由善意第三人承担？这个责任林女士表示承担不起。

   “既然是违建为什么还要招商引资，为什么允许我两次投资？！当年就不应该批准各项审批手续。这不是招商毁商是什么？！”林女士对此百思不得其解。

个体户敲诈不成执法配合

2006年6月21日，因该处房屋存在消防安全隐患，上海市房屋土地资源管理局向迅达公司出具危房审定书。同年7月，迅达公司向黄浦区城市规划管理局提交了危房审定书及相关方案图纸（大修改装房屋占地250㎡，建筑面积1600㎡）。迅达公司认为，该局对房屋未办理建设工程规划许可的情况是知情的。

同年11月27日，物业管理方新厦公司签发新物876号公房许可证，批准对该房进行结构性大修。由于迅达公司不是公房产权人，因此2007年1月4日黄浦区规划局致函新黄浦集团、迅达公司称：经我局研究后建议，由新黄浦集团将该建筑列入大修计划，根据检测报告及消防整改要求，按原建筑高度、原占地面积、原建筑面积进行房屋大修，排除危险。迅达公司配合。

2007年1月，上海市黄浦区城市规划管理局做出黄规﹝2007﹞1号《黄浦区城市规划管理局关于福建中路389号-393号、天津路353号-355号房屋大修的函》，该函明确，根据有关规定，该房无法办理建设工程规划许可证，鉴于实际情况，为确保建筑本身及相邻方的安全、维护社会稳定，经研究后建议由新黄浦集团将该建筑纳入大修计划，按照原建筑高度、原占地面积、原建筑面积进行大修，排除危险。后经新黄浦集团公司同意以及物业公司新厦公司许可，迅达公司于2009年按要求配合对该处房屋进行结构大修。

2009年，黄浦区政府打造福建中路中华名品街，又恰逢世博会，该处公房因消防部分不符合要求，出现危房，被要求由企业出资整改，否则责令停业。为此迅达公司报告有关部门，经上海市公房办、黄浦区规划局、新黄浦集团、端正公司、新厦物业等部门同意并列入了公房危房大修工程。同年6月，新厦公司申报了公房大修、危房抢修施工占路申请，修建面积1600㎡，分别由新厦、端正物业公司、上海市公房经营管理办公室、黄浦区市政工程管理署四单位盖章批准。

物业公司上海新黄浦集团公司重复明确了房屋修建前、后的产权均归属公房，并由物业公司认可的单位设计、施工，2009年9月，公房许可证再次确认为公房大修延期，按照大修设计图、消防整改要求施工。根据规划、新黄浦集团及物业公司的要求、指导、监管，经规划、城管等部门的督查，迅达公司配合，由物业公司负责报批。乾佳伦公司负责人林女士无奈再次追加投资解决公房大修资金，并根据政府有关部门的要求，待重新验收合格后再开始营业。

林女士表示，该建筑大修前后的面积基本一致，消防、安全符合了规范标准。2012年物业公司的场地证明也明确了该房系公有非居住，面积1600㎡。

2012年，豪运大酒店大修完成后准备开业，不料遭到了个体户邻居蔡某某的恶性敲诈威胁。林女士证实，蔡某某以举报上述建筑违法为名，雇佣恶人恶意破坏该栋楼底层承重墙,并伙同地下恶霸反复威胁称：“不拿出一百万, 休想太平，房子一层一层往下敲。”随之通过对城管、街道等部门的反复恶意举报实施软暴力，利用各种检查刁难、阻挠和威胁豪运大酒店的正常经营。

知情人士透露，蔡某某之所如此大胆是得到了个别政府人员的庇护。

而负责管理该公房的物业公司——新厦物业在此时也处处“配合”蔡某某的敲诈行为。新厦物业表示，如果不满足蔡某某的要求，不给计租合同。与此同时，还制造了与公房许可证规定的严格按照设计图及消防规范施工内容严重不符的《整改通知书》交给蔡某某，同时缩小公房所有的面积资料，提供给蔡某某用以投诉勒索。称公房面积仅有计租面积，忽略了不计租面积。

上述两位承租者均表示，在1994年与1996年的改建后就明确建筑面积1600平方米，公有，且新增面积不计租，企业承担维修资金。

林女士表示，蔡某某的恶性敲诈行为得到了黄浦区南京东路街道徐姓工作人员的“全面支持配合”。2015年，此人曾反复通过电话、面谈向豪运大酒店及她个人施压，要求其满足蔡某某此前曾表达的百万敲诈愿望。并借口受黄浦区相关部门领导委托。据了解，徐某某还与新厦物业工作人员多次到酒店威胁称：这件事区长亲自抓，蔡某某要的钞票不解决就拆房子。出点钞票摆摆平，上面装傻就算了。区拆违办工作人员张某也反复称：不解决，就查处，这是上面的意思，否则你们也不可能太平，等等。为求太平，豪运大酒店负责人林女士在酒店严重亏损情况下被迫表示愿意拿出30万满足蔡某某等人非法要求，想以此息事宁人。而蔡某某却放言称，三拾万打发叫花子，这点钱还不够背后帮忙的人分。

图片说明：2015年5月28日，黄浦区拆违办工作人员到豪运大酒店开展各项联合检查和专项检查。

据了解，蔡某某等人在敲诈无果后，区拆违办工作人员张某于2015年5月28日带领城管等各职能部门数十人到豪运大酒店开展各项联合检查和专项检查。对于此次执法行为，林女士表示，这并非正常程序上的执法，而是变相的刁难、威胁和阻挠，为了配合蔡某某、徐某某及张某等人恶意敲诈。

两次诉讼城管成被告

 上述举动使得豪运大酒店的正常经营受到极大干扰和限制，各类许可证的年检因此无法取得。2018年9月，该酒店被逼停业。导致该事件最大的受害者——豪运酒店实际投资人林女士巨额投资无法收回、巨额债务至今无法偿还。

林女士表示，违建不是我造成的，城管却通知相关部门对我酒店经营许可设坎。2018年9月30日，公安口头要求我们客房10月5日停业。随后“地下周区长”传话“要价人民币200万摆平，否则马上拆除。”10月16日城管就将通知迅达公司的限拆催告书送达林女士处，剥夺了她作为当事人和受害者依法享有的听证等法定程序救济权。

“公安先通知停业，城管的催告书很快就跟上。这两个执法机构的配合联动精准。针对豪运大酒店，城管存在执法不公和选择性执法。我周边许多被举报无证建筑都是既无政府批准又无公房大修许可的，为什么不一视同仁，而偏偏选择处罚该公房建筑的承租人？而且是在敲诈不成以后。”林女士质疑万分。

在林女士看来，行政权力怎么可以成了敲诈勒索打击报复的工具？

该栋公房的第一承租人施先生也持有类似观点，他表示，实际上公房物业公司、规划信访答复均明确该建筑为公有房屋1600平方米，系公房、危房大修工程，公房租赁合同第11条明确规定改建、扩建后的房屋所有权属于公有。现在城管拿解放前的二层房否定98年政府批准修建的六层公房，责令拆到底再恢复（二层危旧房），整垮了善意投资人。拆毁公有财产，在保障谁的利益？

此外，关于公房的性质和面积有关文件、图纸等早已明确证实。从历史沿革上看，城管单位掌握了大量的政府信息资料，应当承担更多举证职责。但林女士看来，城管一直在回避事实未尽责，自始至终从未拿出完整信息资料。

也有专家认为，从该房的产权属性上看，城管下达的限期拆除行为一定程度将导致国家财产的极大浪费。既不合法也不合理，不可能实际执行。

由于城管要求承租人迅达公司拆除公有房屋，迅达公司无奈于2017年将其诉至上海市黄浦区法院，要求撤销被申请人做出的（黄)城管责拆决字[2017]第010003 号责令限期拆除违法建筑决定书；理由为被告证据不实，导致公房变违建。公房面积被缩小，致使损害利益最大化。一审判决称自行拆除（拆到底）再按原记载恢复原状（90年代的两层二级以下旧里）。原告迅达公司不服上诉至上海市二中院，维持原判。后申请高院再审，高院又将该案下发给三中院，三中院裁定驳回再审申请。

针对一审判决，法学人士表示，该公房产权人房管部门于2009年主导决策实施修建改造破旧房屋，该房已达国家标准，让承租人将合格建筑拆到底再恢复危旧房并不现实也不合理。直管公房被列入公房大修、危房抢修的需要规划许可的应当事先由产权人办理，而非事后强人所难地要求承租人提供规划许可。承租人只能根据政府等相关部门的要求配合报备，并不存在主观擅自与故意。

上述人士同时表示，该屋属于上世纪90年代破旧不堪的二级旧里建筑。企业无论是为支持政府扩大商业用房决定还是危旧房改造抑或商业街区改造，都是先后几次为该公房的建设做出了价值不菲的实际投资贡献，该公房所属街道作为法治基层一级政府应该严格遵守信赖利益保护、过罚相当原则等基本行政理念。本着对关联企业及当事方的损失最小化原则。

针对本案，无论迅达公司还是豪运大酒店都并非该公房的产权购买人，仅仅是承租人而已，他们是无权拆除国有产权人房屋。

上述两位承租人也表示，当年对该建筑进行大修，根本不存在擅自增加施工成本进行“拆落地翻造”的可能和事实。因此，二审判决认定再审申请人对涉案房屋进行了拆落地翻建，属认定事实不清，证据不足。

专家呼吁信赖利益应保护

2018年8月9日，三位法学专家针对该案做了专题研讨，就本案的事实认定与法律适用等问题发表了意见：迅达公司在所承租的公房上进行改扩建行为,因尚未取得规划许可,按照《城乡规划法》的规定理应进行处罚，但该建筑由于历史原因,外加前期在改扩建过程中实际上取得过有关政府部门的许可和批复,直接将其整体以违法建筑论处有待商椎。即便按照违法建筑对待,将整栋建筑直接拆除的处罚决定也不具有正当性,有违《城乡规划法》和《行政处罚法》的相关规定,不符合行政法治的比例原则、信赖利益保护原则和正当程序原则,且该建筑属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的行为,并未达到必须拆除的程度,应当给予与其违法情形相适应的其他处罚措施。另外,该建筑在性质上依然属于公房,产权依然属于国家所有,对于公房惩处也应当慎重, 以防造成对公有财产的损害。

也有法学人士表示，上述执法行为违反法律规定的信赖保护原则。公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应得到保护，行政机关不得随意变动这种行为。行政行为一旦做出，就被推定为合法有效，法律要求相对人对此予以信任和依赖，相对人基于对行政行为的信任和依赖而产生的利益，也要受到保护。禁止行政机关以任何借口任意改变既有的行政行为甚至反复无常，即便是自我纠正错误，也要受到一定的限制。

来源：http://www.xwkx.net/Arch/7/154830.html